Depuis sa création lors du Conseil de Helsinki en décembre 1999, la PESD suscite de nombreux malentendus entre l’OTAN et l’UE. Le Conseil de Nice, en décembre 2000, semblait avoir esquissé une solution en instaurant des canaux institutionnels de communication entre les deux partenaires. Toutefois, les événements du 11 septembre 2001 ont créé de nouvelles divergences, notamment en ce qui concerne leur interprétation : les Américains défendant leur vision de « lutte contre le Mal » face à l’exigence de multilatéralisme des Européens. Afin de construire un nouvel équilibre, les États-Unis devront laisser l’Union européenne devenir un partenaire égal, tandis que les Quinze renonceraient à toute rhétorique anti-américaniste.