La investigación que ha dado origen a los resultados presentados en este informe se enmarca en las actividades de la Plataforma Temática Interdisciplinar (PTI+) Salud Global/Global Health del CSIC. Esta iniciativa, en la que se integran más de trescientos treinta grupos de investigación, pretende dar respuestas científicas a los retos planteados por la COVID-19. Encuadrado en la PTI+ Salud Global/Global Health, el proyecto Foro Social (SGL2104001) se enfoca en la vertiente social de la pandemia desde distintas perspectivas propias de las ciencias sociales. Y, específicamente, el sub-proyecto Designing Compliance with COVID-19 Public Policies (ComplyCOVID CSIC), del que este informe se deriva, estudia los procesos de diseño e implementación de las medidas contra la COVID-19 y los mecanismos puestos en marcha para su cumplimiento a nivel autonómico y local. La información sobre la PTI+ Salud Global/Global Health del CSIC se halla en https://pti-saludglobal-covid19.corp.csic.es/

Independientemente del área encargada de liderar las inspecciones –seguridad, sanidad o economía– los agentes actuaron con menos eficacia cuando las medidas invadían el ámbito privado, como lo fueron las reuniones de no convivientes en los hogares. En el ámbito público, los inspectores y policías no estuvieron solos en su tarea de vigilancia, y fueron los mismos vecinos quienes actuaron como “agentes vigilantes” facilitando la observancia de la norma. Especialmente se dio en el caso de la hostelería y el ocio nocturno. Los entrevistados destacan que la falta de acompañamiento de procesos administrativos claros y expeditos para tramitar las sanciones terminó por dañar la eficacia de las multas y, en consecuencia, la autoridad de los agentes se vio perjudicada. Cuando la amenaza real de sanción se reduce, independientemente del motivo, los entes regulados cambian su comportamiento por lo que entender las motivaciones personales adquiere un rol protagónico en nuestro análisis.

En general las normas eran altamente inestables; aunque se basaban en la mejor evidencia disponible, su lógica de causa-efecto no siempre era comprensible de forma unánime; los estándares de cumplimiento sufrían de imprecisión a la hora de aplicarse; la propia naturaleza cambiante hacía que su publicidad no fuera siempre eficaz y, finalmente, había casos en los que algún grupo no era contemplado por la norma o había contradicciones entre algunas de sus prescripciones. Se producía cierta inseguridad jurídica que afectaba a todos y se agravaba por el hecho de que la justicia no avaló el proceso sancionador arbitrado durante la pandemia. En este contexto normativo, las autoridades debían hacer lo posible para que la norma se observara. Para ello, tuvieron que acudir a incentivos y otras medidas.

A veces, la actitud empática de las autoridades o la falta de recursos se habría plasmado en cierta flexibilidad inspectora o sancionadora. Gracias a esta empatía se entendía que el ente regulado no podía cumplir porque el sentido de la prescripción no estaba claro. En otras ocasiones, sin embargo, la capacidad de las autoridades para hacer cumplir era limitada. Dicha limitación, originada por la escasez de recursos, dificultaba a los agentes el seguimiento puntual de las medidas a toda la población. Ante este escenario, los entrevistados manifiestan que fue común priorizar la vigilancia a los colectivos (ocio nocturno, restauración) y conductas de incumplimiento repetidas (uso indebido de mascarilla, reuniones entre grupos amplios).

Para ello, realizamos 40 entrevistas en plataformas digitales entre abril y noviembre de 2022 con decisores políticos y administrativos de once municipios y cuatro comunidades autónomas [una gobernada por el Partido Popular (PP), la segunda por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), una tercera con gobierno de coalición liderado por el PSOE y una cuarta coalición dirigida por el PP] con enfoques diferentes sobre cómo reducir los contagios.

Este informe analiza cómo los responsables de los gobiernos y las Administraciones autonómicas y locales adoptaron y pusieron en marcha medidas anti-COVID-19 para evitar los contagios durante el segundo Estado de Alarma (octubre de 2020 a mayo de 2021). Nos centramos en cómo las autoridades hicieron para que los ciudadanos y las empresas cumplieran con las medidas contra la propagación del virus.

Para reducir el impacto de las medidas y facilitar el cumplimiento de los negocios más afectados por estas disposiciones, se ofrecieron incentivos económicos (ayudas directas e indirectas) y no económicos (por ejemplo, suspensión de ordenanzas sobre la ocupación de la vía pública por los bares y lugares de ocio). Además, se hizo un esfuerzo por vigilar la observancia de las normas.

De las entrevistas se deriva que las disposiciones emitidas incumplían frecuentemente alguno de los requisitos de una “buena” norma. Esto era probablemente esperable dado el carácter extraordinario de la pandemia y su impacto en el diseño normativo. Tales aspectos negativos no afectaban completamente a una disposición, pero era raro detectar una norma impecable.

Del rico y abundante material obtenido, este informe examina los problemas de unas normas ambiguas e inestables, los incentivos ofrecidos para reducir y minimizar el impacto del cumplimiento de esas normas, la supervisión de cómo se acataban las disposiciones nacionales, autonómicas y municipales y cómo se percibía el cumplimiento de los ciudadanos con ellas.

Afortunadamente, los ciudadanos fueron cumplidores. Al margen de casos aislados de desacato, las autoridades coinciden en que hubo un comportamiento ejemplar con pocas excepciones de oportunismo entre algunos ciudadanos y empresarios del ocio. Los entrevistados esgrimen que, en el fondo, los ciudadanos confiaban en que se estaba haciendo lo correcto.